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AUDIENCIA TEMATICA REGIONAL SOBRE
RESTRICCIONES LEGALES A LA LIBERTAD DE ASOCIACIÓN EN AMÉRICA LATINA

LAS MALAS PRÁCT ICAS REGIONALES REFLEJADAS EN LOS CASOS DE
BOLIVIA, ECUADOR, PERÚ, PANAMÁ Y NICARAGUA

144° PERIODO ORDINARIO DE SESIONES DE LA COMISION INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS

28 de marzo de 20120

2
INTRODUCCION

La Fundación para el Debido Proceso ( DPLF), la Fundación Construir de Bolivia, la Alianza
Ciudadana Pro Justicia de Panamá, Fundamedios de Ecuador, la Comisión Permanente de
Derechos Humanos de Nicaragua, Centro de Políticas Publicas y Derechos Humanos -Perú
Equidad y la Red Latinoamericana y del Caribe para la Democracia (RedLad) presentan ante la
Ilustre Comisión Interamericana de Derechos Humanos (en adelante la Comisión o la CIDH) el
siguiente informe
1

sobre restricciones legales a la libertad de asociación en América Latina, en
particular en Panamá, Bolivia, Ecuador, Nicaragua y Perú.
Los peticionarios representamos organizaciones de sociedad civil (en adelante, OSC) de diversos
países con gobiernos de distintas orientaciones ideológicas que estamos experimentando y
observando obstáculos muy similares al go ce pleno de la libertad de asociación – derecho
fundamental consagrado en el Articulo 16 de la Convención Americana sobre Derechos
Humanos. Estos obstáculos legales ya sea a t ravés de normas vigentes , propuestas de
legislación , o si mplemente prácticas de los Estados se han incrementado, en los últimos años .
M edidas administrativas y legales están escritas con terminología muy ambigua y son
implementadas de forma altamente discrecional. Estas normas y prácticas, y la amenaza
perm anente de un nu evo proyecto de ley restrictiv o, suelen tener el efecto de interferir en el
funcionamiento normal de las OSC , amedrentar a sus miembros , disuadir a sus donantes de
seguir apoyándolos, y restringir la participación de OSC independientes en e l debate y formación
de políticas públicas .

A través del presente informe, queremos evidenciar ante la Honorable Comisión, que el uso de
estas leyes y medidas administrativas limitan seriamente el ejercicio de la libertad de asociación
y no encuadran dentro de las excepciones establecidas por el artículo 16 de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos. Este informe recoge información actualizada sobre
prácticas restrictivas y contextos legales desfavorables para el funcionamiento de las OSC que se
observan en varios países de la región y que será de utilidad para el trabajo de la CIDH. A los
efectos de organizar de manera efectiva la información, presentamos la situación descrita
dividida en las siguientes categorías de obstáculos : a) restricciones para el registro de OSC ; b)
l imitaciones al funcionamiento de las OSC ; c) obstáculos para el acceso a la cooperación
internacional de las OSC ; y d) discrecionalidad excesiva en la imposición de sanciones a las
OSC.

L a Comisión viene atendiendo la situa ción de los defensores y las defensoras a través de su
R elatoría Especial sobre Defensores y Defensoras y , en ese sentido saludamos la publicación del
reciente Segundo Informe sobre la Situación de las Defensor as y los Defensores de Derechos
Humanos en las Américas (en adelante, Segundo i nforme), cuyo contenido y análisis es de suma
utilidad para el trabajo de las OSC y para los Estados, asumiendo que ellos tomarán en cuenta
las recomendaciones allí formuladas. Adjunto a este informe, algunas organizaciones
peticionarias están presentan do a la CIDH sus informes individuales por país que documentan en
mayor detalle y análisis los contextos legales desfavorables y las prácticas restrictivas observadas
que están poniendo en peligro el pleno goce del derecho a la libre asociación.
1 Las organizaciones peticionarias firmantes han recibido el apoyo técnico del Centro Internacional para la Ley sin
Fines de Lucro (International Center for Not -for -Profit Law o ICNL) para la preparación de este informe.

3

Presentamos este informe con la esperanza de que sea de utilidad para la Comisión y le de
información valiosa que le permita avanzar en el desarrollo de estándares interamericanos para
garant izar la libertad de asociación. Tam bién esperamos que el informe motive a los Estados
Miembros a reconocer y abandonar algunas malas prácticas frecuentes en la legislación y
prácticas de los E stados, dirigidas a limitar y hasta controlar el trabajo de las OSC – prácticas
que vemos en toda la región, implementadas por gobiernos de toda orientación.

Consideramos este informe como un aporte a las OSC de la región, y esperamos que la CIDH
promueva oportunidades de enseñanza e intercambios de experiencias entre las OSC para que
conozcan y de fiendan mejor su derecho a la libre asociación. Finalmente, tal como la Comisión
ha señalado en el Segundo informe, esperamos que este informe sirva para recordar a los Estados
Miembros y Observadores Permanentes de la Organización de Estados Americanos q ue las OSC
tienen el derecho de recibir apoyo de la cooperación internacional, y que es importante que los
gobiernos donantes sigan proporcionando este apoyo legítimo y necesario de manera directa a
las OSC de la región .

I. Restricciones para el registro de OSC
En esta parte abordaremos algunos de los principales obstáculos que presentan los E stados
representados en esta audiencia para el registro de OSC, en contravía de lo señalado por los
estándares internacionales que establecen expresamente la necesidad de que los países cuenten
con procesos ágiles, sencillos y expeditivos para la inscripción de OSC.

a. Trámites engorrosos y lentos para el registro de OSC

Ni las leyes ni las prácticas para el registro de OSC en la mayoría de los países peticionarios
cump len con los estándares fijados por la CIDH en su reciente Segundo Informe, en donde se
indica que el procedimiento para registrar una organización de la sociedad civil “debe traducirse
en un efecto declarativo y no constitutivo” y ser de naturaleza “rápida , exigiendo solamente los
documentos necesarios para obtener la información adecuada a los fines del mismo”
2
.
Las leyes
y prácticas descritas a continuación demuestran que en varios países de la región, el proceso de
registro de OSC sigue siendo un proces o discrecional y discriminatorio.
En Panamá , por ejemplo, l a documentación solicitada para registrar una OSC es considerada
excesiva y redundante y –lo que es peor aun – no hay una clara definición de su contenido. El
procedimiento es de larga duración y muy costoso, en parte porque el proceso de registro está
centralizado en la ciudad de Panamá y porque se exige la actuación de un apoderado legal , lo
cual implica costos adicionales . El funcionario encargado de atender l as solicitudes de
personalidad jurídica de las OSC ejer ce tanta discrecionalidad que él mismo reporta que rechaza
el 99 por ciento de las solicitudes la primera vez por supuestos errores técnicos , cuando todas las
solicitudes han sido preparadas y presentadas por abogados, tal como establ ece la norma
2 CIDH, Segundo Informe sobre la Situación de las Defensoras y los Defensores de Derechos Humanos en las
Américas , párr. 171 y 173.

4
(Decreto Ejecutivo 524 del 2005)
3. Evidentemente, este procedimiento se aleja de los estándares
del sistema interamericano, que han insistido en que la inscripción de una organización debe
llevarse a cabo de forma rápida y sencilla.
4

En Bolivia desde hace dos años, el proceso de registro nacional de OSC se encuentra
paralizado. La nueva Constitución -aprobada en febrero de 2009- ha vuelto a centralizar el
otor gamiento de personerías jurídicas para OSC con ámbito nacional, dejando a las pre fecturas
s olo las de ámbito departamental. Así, el art. 298 (II-15) dispone como “competencia exclusiva
del nivel central del Estado , … la otorgación de personalidad jurídica a [organización no
gubernamental (ONG), Fundaciones y entidades civiles sin fine s de lucro que desarrollen
actividades en más de un Departamento”. Esto ha sido reglamentado por el Decreto Supremo
0802 (23- Febrero-2011) : “Es competencia del Ministerio de Autonomías otorgar y registrar
personalidad jurídica a organizaciones no gubername ntales, fundaciones y entidades civiles sin
fines de lucro que desarrollen actividades en más de un Departamento”. Asimismo , el Ministerio
de Autonomía no ha habilitado e l reglamento, procedimiento y oficina encargada de esta tarea.
C omo consecuencia desd e hace dos años cientos de trámites de conformación de entidades
civiles con trabajo en más de dos departamentos y modificación de sus estatutos se encuentran
paralizados y en suspenso, ya que no los atienden ni el Ministerio de Autonomía, ni las
Prefectur as de Departamento .

Tanto la Ley No. 147, que regula a las OSC de Nicaragua, como la Ley del Procedimiento de la
Asamblea Nacional le otorgan al poder legislativo la autoridad de conceder personalidad
jurídica a las OSC – y también la autoridad de disolve rlas. Muchas de las OSC del país
consideran que estas normas proporcionan cierta seguridad a las entidades civiles, al no sujetar
estas determinaciones de personalidad jurídica a la discrecionalidad partidista de funcionarios del
ejecutivo. Sin embargo, l a Ley No. 147 nunca ha sido reglamentada , y la ausencia de requisitos
claros sobre la documentación que las OSC deb en entregar con su solicitud y la falta de límites
de tiempo para atender a solicitudes por parte del personal legislativo ha convertido el trámite de
solicitud de personería jurídica en algo engorroso para las OSC. El proceso t ambién está
centralizado en Managua, lo que implica costos adicionales para los solicitantes del interior del
país. De acuerdo a los peticionarios, a quellas OSC que no tengan “b uenas relaciones” con un
diputado que pueda patrocinar les su solicitud encuentran demoras de hasta varios años para
conseguir su personería. Si bien la ley no fija un arancel para el registro, los costos de solicitud
de persone ría jurídica termina n siendo muy elevados en comparación con una asociación con
fines de lucro cuya tramitación es mucho más sencilla y menos costosa.

b. Barreras financier as para el registro de OSC
Los peticionarios también reportan barreras financieras cuando intentan regis trar sus
organizaciones. En Ecuador por ejemplo, el Decreto Presidencial No. 982 obliga a las
fundaciones y corporaciones de segundo y tercer grado a contar con un patrimonio mínimo de
US$ 4,000 en dinero en efectivo, para poder conseguir la personalidad jurídica , cuando en el
3 “Entorno Legal de las Organizaciones de la Sociedad Civil en Panamá”, Alianza Ciudadana Pro -Justicia, Junio
2011, p. 14.
4 CIDH, Segundo Informe sobre la Situación de las Defensoras y los Defensores de Derechos Humanos en las
Américas , párr. 171 y 173

5
país, una entidad con fines de lucro se puede constituir con US$ 400. En Bolivia , las prefecturas
tienen la discreción de fijar montos para registrar a las OSC que son superiores a los costos
equivalentes para entidades con fines de lucro. Por ejemplo, en el departamento de La Paz, se
cobra a una OSC BS.1,696 para registrarse (equivalente a US$ 244) mientras una sociedad de
responsabilidad limitada paga apenas BS. 455 (equivalente a US$ 65).

II. Limitaciones y obstáculos para e l funcio namiento de las OSC

a. Limitaciones no prescritas por l ey

En su reciente informe, la Comisión re salta que las limitaciones a la libertad de asociación “sólo
serán validas si han sido establecidas por ley ( mediante una decisión del Parlamento…) y no
son pe rmisibles si se establecen por decreto de gobierno o mediante otro tipo de decisión
administrativa”
5. Además, indica que dicha limitación debe ser “precisa, taxativa y previa” 6
.

Sin embargo, como se explica a continuación, en varios de los países de la r egión, la legislación
que regula las OSC ha sido modificada extensamente y reiteradamente a través de decretos
presidenciales y normas administrativas desnaturalizando el principio establecido por los
estándares internacionales.
El marco legal resultant e se vuelve tan complejo que es común que muchas OSC ni siquiera
pueda n identificar las leyes que las rigen, y mucho menos entender la relación entre normas de
diferentes rangos. También hay una tendencia en la región a utilizar términos ambiguos en las
normas. La combinación de estas prácticas crea restricciones a la libertad de asociación que
difícilmente pueden ser entendidas y cumplidas por las OSC, y que abr en las puertas a la
implementación discrecional por parte del Estado.
En Ecuador , el funcionamiento de las organizaciones de la sociedad civil no está regulado por
una norma expedida por la función legislativa, por el contrario, son normas inferiores como
decretos presidenciales , acuerdos interministeriales y resoluciones las que las regulan. Deb ido a
esto, una dificultad de entrada radica en que las normas que regulan el funcionamiento de OSC
se encuentran dispersas en normas de diferente rango . Así por ejemplo, en el Acuerdo Ministerial
004, que no es una norma de carácter general sino más bien interinstitucional, se establecen
algunos requisitos de control y de disolución de personas jurídicas sin fines de lucro,
contraviniendo el principio de legalidad que debe primar para establecer restricciones al derecho
de asociación. A manera de ejemplo, e l artículo 3 del Acuerdo, establece la obligación de las
organizaciones sin fines de lucro que tengan un ingreso mayor a US$100.000 dólares a presentar
un reporte anual – requisito que no aparece en ningún decreto ejecutivo.

Existen complicaciones pareci das para las OSC en Panamá , donde un análisis recientemente
publicado indica que “ las normas que contemplan los derechos y obligaciones [de las OSC] se
encuentran dispersas en Leyes, Decretos Leyes, Decretos Ejecutivos, y Resoluciones
5 CIDH, Segundo Informe sobre la Situación de las Defensoras y los Defensores de Derechos Humanos en las
Américas , párr. 165.
6 Idem .

6
M inisteriales, entre otras. ”
7 Como resultado, se estiman que “hay un desconocimiento general,
en cuanto a la normativa que regula a las organizaciones no gubernamentales. ” 8

En Nicaragua se encuentra vigente la L ey No. 147 de 1992, Ley General sobre Personas
Jurídicas sin Fine s de Lucro, la cual nunca ha sido reglamentada por lo que su implementación
se ha basado en prácticas administrativas . El funcionamiento de OSC ha sido regulado desde
entonces por medio de decretos de carácter administrativo . Esta situación ha otorgado a mplia
discrecionalidad a los Ministros de G obernación de turno para la incorporación de nuevos
requisitos para el funcionamiento en regla de las OSC . Como un ejemplo, ha surgido el requisito
de conseguir una Constancia de Cumplimiento en que el Ministerio de Gobernación da fe de que
la organización se encuentra al día con sus obligaciones (tributarias y de otro tipo, como el
seguro social) frente al Estado. Tanto las entidades públicas como privadas ( por ejemplo,
bancos ) exigen dicha Constancia para realizar trámites con las OSC. Ni el otorgamiento ni la
utilidad de dicha Constancia se encuentra establecida en la Ley No. 147. Esto se ha traducido en
que el otorgamiento de este documento es una potesta d discrecional del Ministerio, el cual no
tiene establecido un plazo o requisitos claros para su otorgamiento, y puede tomar semanas o
meses, afectando la labor de las organizaciones.
9

En Bolivia , ha sido motivo de especial preocupación para las OSC del país la creación de una
Comisión Leg islativa -de tipo político – de f iscalización a las organizaciones no gubernamentales ,
en lugar de aplicar la institucionalidad establecida para controlar el trabajo técnico de las OSC, a
través de la Dirección de ONG del Vice Ministerio de Planificación y Financiamiento Ext erno
(VIPFE).

Asimismo, las normas frecuentemente contienen ciertas disposiciones que pueden resultar
ambiguas al momento de su aplicación . Es especialmente preocupante cuando estas
disposiciones no claras establecen las causales de disolución de una OSC . Por ejemplo, el
Decreto Presidencial No. 982 de Ecuador establece como causal de disolución “comprometer la
seguridad o los intereses del Estado, tal como contravenir reiteradamente las disposiciones
emanadas de los ministerios u organismos de control y regulación”. En este sentido, los
términos resaltados son disposiciones ambigua s y abierta s, que podría dar cabida a actos de
arbitrariedad por parte del poder público.

b. La exigencia de información privada a las OSC

La Comisión , en el Segundo informe , describe la carga que significa para las OSC las revisiones
rutinarias, requisitos de documentación, e inspecciones que obligan a las organizaciones a
“permitir el acceso a sus archivos en cualquier momento a las autoridades sin orden judicial para
ello”
10
7 “Entorno Legal de las Organizaciones de la Sociedad Civil en Panamá”, Alianza Ciudadana Pro -Justicia, Junio
2011, p. 24.
, e interpreta que la libertad de asociación garantiza el derecho de funcionar “sin
8 Idem . 9 https://www.migracion.gob.ni/?o=seccion&a=ver&i=15 10 CIDH, Segundo Informe sobre la Situación de las Defensoras y los Defensores de Derechos Hu manos en las
Américas , párr. 176.

7
intervención de las autoridades públicas que limite o entorpezca”, y que estos requisitos pueden
comprometer los derechos a la privacidad de las OSC
11. La Comisión señala en particular que
“el derecho de acceso a la información pública obliga a suministrar información exclusivamente
respecto al manejo de los recursos públicos…”
12
.
Sin embargo, vemos prácticas generalizadas en los países de los peticionarios que consisten en
que el Estado les solicita información que se podría considerar privada de las OSC y sus
integrantes, y además les obliga a la publicación de la misma vía internet. Estos requisitos
pueden disuadir a una persona de integrarse a una organización controv ertida o de naturaleza
especialmente sensible (como, por ejemplo, una OSC de víctimas de tortura), por considerar la
publicación de su membrecía una violación a su privacidad, o inclusive, un riesgo inaceptable a
su seguridad. De la misma manera, estos requisitos pueden disuadir a una OSC a solicitar apoyo
técnico o financiero de un donante que ha sido atacado por el gobierno. De esta forma estas
prácticas representan una severa limitación a la libertad de asociación; como ya lo ha señalado la
Comisión en su Segundo Informe al referirse al proyecto de ley de Acceso a la Información
Publica en Bolivia.
13

En Panamá diversas normas
14

obliga n a las OSC a llevar control exhaustivo de fondos
recibidos y transferidos . En el año 2010, el gobierno modificó la ley para obligar a todas las OSC
registradas en el país a mantener una página de i nternet que contenga la información de las
donaciones y los donantes. Esta página debe ser actualizad a mensualmente , y de registrarse
cualquier cambio, el mismo debe ser informad o a la Dirección General de Ingresos, pero no se
de signa expresamente una entidad fiscalizadora, ni las medidas aplicables o el procedimiento en
caso de incumplir la obligación
El Decreto Presidencial No. 982 de Ecuador requiere que la información que las OSC
proporc ionen a sus m inisterios supervisores, incluyendo fuentes de ingreso y los nombres de los
miembros sea incorporada en el Registro Ú nico para las Organizaciones de la Sociedad Civil ,
disponible al público a través de una página de Internet . Se establece también la obligación de
11 CIDH, Segundo Informe sobre la Situación de las Defensoras y los Defensores de Derechos Humanos en las
Américas , párr. 175 y 177.
12 CIDH, Segundo Informe sobre la Situación de las Defensoras y los Defensores de Derechos Humanos en las
Américas , párr. 181
13 CIDH, Segundo Informe sobre la Situación de las Defensor as y los Defensores de Derechos Humanos en las
Américas , párr. 182 (recuadro).
14 Los reportes financieros se presentan ante la Dirección General de Ingresos del Ministerio de Economía y
Finanzas. Se establecen las siguientes obligaciones fiscales:
• Mediante Decreto Ejecutivo 237 de 2000 y Resolución 201- 054 de 2001, se obliga a presentar formulario
de pagos a terceros, con multa de $10 a $1000 en caso de no presentación.
• Mediante Ley 50 de 2003 modificada por Ley 49 de 2009, se obliga a llevar control exhaustivo de fondos
recibidos y transferidos mediante registro detallado de operaciones o transacciones financieras o
donaciones que justifiquen origen o naturaleza d e los mismos, y a presentar informe detallado de todas las
donaciones recibidas, con multas de $50 por incumplimiento y $250, en caso de reincidencia.
• Mediante Ley 33 de 2010 se adiciona a la Ley 50 de 2003 la obligación de mantener un sitio web
actualizad o mensualmente con toda la información de los donantes, informando a la Dirección General de
Ingresos de cualquier cambio en dirección web u otra información.

8
presentar actas de asambleas, informes económicos y de auditoría, así como cualquier otra
información relacionada con sus actividades y requerida por la autoridad.

En Nicaragua en 2008, las autoridades allanaron las oficinas del Centro de Investigaciones de la
Comunicación (CINCO) y del Movimiento Autónomo de Mujeres (MAM), e incautaron diversos
archivos y computadoras. La orden de allanamiento no indicaba específicamente cuáles eran las
presuntas violaciones que motivaron la investigación, y tan sólo hacía referencia a acusaciones
sobre “operaciones irregulares e inusuales con fondos provenientes del exterior”. Anteriormente,
El 19 , una publicación del gobierno que tiene una presencia destacada en la página de inicio de la
Presidencia, alegó que había existido colaboración financiera indebida entre CINCO y MAM, ya
que esta última agrupación no era una OSC registrada.

Las prácticas descritas son claramente contrarias a los estándares establecidos por la CIDH en
materia de l ibertad de asociación, ya que como dice en su reciente informe, la libertad de
asociación garantiza a las OSC el derecho de funcionar “sin intervención de las autoridades
públicas que limite o entorpezca”
15 y que asimismo estos requisitos pueden comprometer los
derechos a la privacidad de las OSC.16

c.
Limitaciones a la participación de OSC independientes en la formación de políticas
públicas

La Comisión señala con claridad en su Segundo Informe que las OSC no deberían ser
restringidas para participar “en a ctividades de consulta y supervisión de las políticas públicas de
los Estados en materia de determinados derechos humanos” , en razón de recibir financiamiento
internacional o porque sus directivas estén integradas por personas extranjeras o religiosas
17
. S
in
embargo, como informan los peticionarios, los Estados están limitando la participación de las
OSC independientes en la formación de políticas públicas . Para ello, utilizan una variedad de
mecanismos legales , incluyendo corta r el acceso a los fondos n ecesarios para el funcionamiento
de las OSC a través de prohibiciones al uso de fondos extranjeros para las actividades
relacionadas con la legislación nacional (analizado en la sección que sigue) y reemplazando a
las OSC independientes por organizaciones partidistas en el diseño de políticas públicas, en
algunos casos resguardando este papel vía legislación para organizaciones afiliadas al poder
gobernante .
E n Nicaragua, los Consejos del Poder Ciudadano (CPC) – también conocidos como “El Poder
Ciudada no”-, son formas de organización promovidas por el actual gobierno, dirigidas a
concentrar la participación ciudadana en asuntos de Estado para quienes forman parte de estas
estructuras y son políticamente afines al partido gobernante. El 8 de marzo del corriente año, el
Congreso aprobó la Ley 786 denominada “ Ley de Reforma y Adición a la Ley 40 Ley de
Municipios ”; estableciendo en el inciso 9 del artículo 34 que entre las atribuciones de los
15 CIDH, Segundo Informe sobre la Situación de las Defensoras y los Defensores de Derechos Human os en las
Américas , párr. 175.
16 CIDH, Segundo Informe sobre la Situación de las Defensoras y los Defensores de Derechos Humanos en las
Américas , párr. 177.
17 CIDH, Segundo Informe sobre la Situación de las Defensoras y los Defensores de Derechos Humanos e n las
Américas , párr. 174.

9
a lcaldes están elaborar el presupuesto con amplia participació n del “poder ciudadano”, es decir,
los CPC. En contraste , recientemente se promulgó la Ley 779 denominada “ Ley Integral contra
la violencia hacia las mujeres ”, la cual fue promovida por organizaciones de mujeres desde la
sociedad civil . Esta normativa creó la “Comisión Nacional Intersectorial de Lucha contra la
Violencia Hacia la Mujer”, y paradójicamente , en su composición se excluye a las OSC, aun
aquellas que impulsaron la Ley, limitando su participación a reuniones de consulta dos veces al
año, con mínima oportunidad para incidir en las políticas que desde esa instancia se
implementen. De esta manera, espacios de participación para la sociedad civil que estaban
reconocidos en la legislación nicaragüense han sido o eliminados o resguardados – a nivel
nacional y local – para los CPC , limitándose el pleno ejercicio de la libertad de asociación.
Esta deslegitimación de la voz de las OSC independientes del partido en el poder se ha
convertido en una creciente preocupación en la región, por sus graves consecuen cias para la
construcción de la democracia participativa y la gobernabilidad. En la práctica, en los países
citados, las OSC que pretende n actuar fuera del “ sistema partidista”, sin importar sus fuentes de
financiamiento o sus campos de acción, podrían e star siendo restringidas de una u otra manera en
su participación en el debate sobre políticas públicas.
A nuestro juicio, los Estados no solo deben abstenerse de obstaculizar a las OSC, sino que deben
reconocer su rol, promoviendo y facilitando su inclus ión en la formulación e incluso evaluación
de políticas públicas para responder a las expectativas de la sociedad en su conjunto ,
especialmente en cuanto al respeto y garantía de los derechos humanos .

Como peticionarios, consideramos muy importante que la Honorable Comisión pudiese
profundizar esta problemática para evaluar las acciones estatales en el seguimiento a la situación
de defensores y defensoras de derechos humanos.

d. Obstáculos para el a cceso a la cooperación i nternacional

La Comisión explica en su reciente informe que los gobiernos s ólo deberían definir las áreas de
ejecución de actividades financiad as con recursos de la cooperación cuando sean fondos de
cooperación gubernamental gestionados por el Estado, y no fondos internacionales gestiona dos
por las propias OSC
18
.
Sin embargo, en varios de los países representados en este informe, los
gobiernos han impuesto o propuesto límites legales al acceso directo de las OSC a fondos de la
cooperación internacional Estos esfuerzos, acompañados en alg unos casos con presión
diplomática para que los gobiernos donantes dirijan sus fondos a OSC realizando actividades
relacionadas a derechos humanos menos controvertidas – como el alivio de la pobreza , por
ejemplo -, han influido en una disminución importante al acceso a fondos para toda clase de
OSC . Efectivamente, ha habido casos en que las agencias de cooperación internacional se han
retirado de países representados por los peticionarios como reacción a estas prácticas .
Mediante Decreto Presidencial No. 8 12 de 2012, el Gobierno de Ecuador ha prohibido a las
ONGs internacionales en el país “intermediar, implementar o ejecutar planes, programas, o
proyectos financiados con recursos de la cooperación internacional no reembolsable de fuente
bilateral o multila teral…”.
19
18 Idem , párr. 183.
El efecto de esta disposición sería el de imponer limitaciones a las
19 Decreto Presidencial No. 812, Ecuador

10
ONGs internacionales – y las OSC nacionales que colaboran con ellas – para el acceso al
financiamiento proveniente de fuentes privadas.

En Perú , la legislación
20 obliga a las OSC que recib en financiamiento externo a entregar
extensa información institucional e interna al Estado. A mediados de 2009, un proyecto de ley
conocido como Ley APCI (Agencia Peruana de Cooperación Internacional) ,
21
incrementaba
severamente las rest ricciones a la cooperación internacional .
El proyecto finalmente no fue aprobado por el Congreso, pero ello no impidió que las OSC
peruanas continuaran siendo víctimas de crecientes formas de hostigamiento administrativo. Por
ejemplo, se iniciaron invest igaciones contra varias OSC por haber participado en una protesta,
solicitud que finalmente no prosperó.

De haber sido aprobada, esta ley hubiera sometido a una clase mucho más amplia de OSC a la
supervisión de la APCI, lo que hubiera inclu ido la obligaci ón de registrar en esta agencia sus
programas, proyectos, y actividades , así como ser auditadas por esta agencia.

Si es que se realizaban actividades consideradas de “carácter público”, n o solo la recepción de
fondos sino también la recepción de conocimie ntos técnicos de fuentes internacionales hubieran
significa do que la OSC estuviera sujeta a la supervisión de la APCI – aunque esos fondos
pasaran únicamente entre partes privadas, sin intervención del Estado. Actividades consideradas
de naturaleza “publ ica” incluían: “reivindicaciones de carácter social, identidad cultural,
movimientos de base, y cualquier apoyo de carácter ideológico partidario”; así como proyectos
“relacionados con la protección a los derechos humanos”. Esta legislación hubiera significado
una interferencia significativa en el derecho a los peruanos a recibir información de otros, en
violación a su libertad de expresión protegida por el Articulo 13 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, además de su libertad de asociación . Este proyecto de ley –que no
llego a aprobarse – es un buen ejemplo de una tendencia creciente en la región: la utilización de
anuncios y amenazas de proyectos de ley y de reglamentos que, si bien a veces no se formalizan,
sirven para intimidar a las OS C y a sus donantes con la finalidad de que no realicen o apoyen
ciertas actividades .

En la misma línea, e n el año 2009, el gobierno de Nicaragua preparó un borrador de manual
administrativo denominado Procedimientos de una Ventanilla Única para la Atenc ión a las
Asociaciones y Fundaciones Internacionales y Extranjeras Sin Fines de Lucro. El manual no
llegó a publicarse, pero de haberlo hecho hubiera impuesto una serie de limitaciones
comple tamente ambiguas para las ONG internacionales operando en Nicara gua que no se
encuentran en ninguna ley vigente. Por ejemplo, el manual hubiera prohibido el apoyo financiero
por parte de ONG internacionales a OSC sin personalidad jurídica o a OSC que reali zan
“actividades políticas de naturaleza partidaria o ilícitas, que atenten contra o influyan en la
legislación nacional ”. Este manual t ambién hubiera obligado a cualquier ONG extranjera a tener
una proporción de nueve empleados nicaragüenses por cada extranjero que estuviera trabajando
como profesional o técnico en la organización . Este requisito, de difícil cumplimiento para
20 Ley No. 27692 (Ley APCI) creó la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI ). 21 Proyecto de Ley No. 2066, 22 de junio de 2009 .

11
muchas ONG internacionales, podría haber forzado el retiro de varias organizaciones extranjeras
de Nicaragua. Finalmente, las OSC en Nicaragua notan que estas restricciones y otras políticas
de Estado han tensionado las relaciones con diferentes embajadas y donantes causando una
disminución de la cooperación internacional, como ocurrió con la cooperación danesa, que en el
año 2010 se retiró de Nicaragua.

En Bolivia , en los últimos anos que altos funcionarios del gobierno, incluyendo el P residente de
la República, anuncia ron sus intenciones de regular la ayuda financiera a las O SC. Por ejemplo,
en el año 2008, el presidente anunci ó que se fiscalizaría las OSC que oper en en Bolivia, “ luego
de denunciar que algunas de esas entidades son financiadas por la USAID con la condición de
conspirar contra su gobierno legalmente consti tuido”.
22
Actualmente está causando gran
incertidumbre entre las OSC la reciente creación de una Comisión Legislativa de Fiscalización,
considerada de naturaleza política, para controlar a las OSC que trabajan con el Territorio
Indígena y Parque Nacional Isiboro- Secure (TIPNIS). Esta Comisión operarí a
independientemente de la entidad oficial encargada de vigilar a las OSC, el Vice Ministerio de
Planificación y Financiamiento Externo.
Estos ejemplos d emuestran la variedad de legislación y prácticas implementadas por varios
gobiernos de la región que limitan las posibilidades de las OSC de solicitar, recibir, y utilizar
financ iamiento de fuentes lícitos extranjeros. Teniendo en cuenta la falta generalizada de una
cultura filantrópica en las Américas, estas restricciones al acceso a la cooperación internacional
representan una amenaza a la sostenibilidad de muchas OSC, y por en de una limitación grave al
pleno ejercicio de la libertad de asociación.

e. Discrecionalidad excesiva en la imposición de sanciones

S anciones administrativas

El Segundo informe contiene una sección sobre controles financieros a las organizaciones de
derechos humanos. El enfoque de esta sección es la legislación que limita el acceso al apoyo de
la cooperación internacional, discutido anteriormente. Otra clase de control financiero
significativo ha sido la práctica de imponer multas administrativas a las OSC por errores
técnicos en presentar los informes obligatorios, o por presuntas violaciones de otros requisitos
legales. De la misma manera, investigaciones intrusivas y procedimientos administrativos de
otras clases obligan a las OSC desviar sus recurso s humanos y financieros de sus fines no
lucrativos para responder a las demandas del Estado.
En Nicaragua, por ejemplo, el gobierno de manera discrecional puede imponer multas
administrativas a las OSC de hasta C. 5.000 (aproximadamente US$ 220) por cad a infracción. El
ministerio que controla a las OSC no ha contestado las reiteradas solicitudes de información
respecto de los montos totales de las multas impuestas a las OSC , por lo que es difícil identificar
el impacto financiero que han tenido estas sanciones administrativas para las OSC nicaragüenses.
En capacitaciones a profesionales de las OSC, es muy común escucharlos mencionar las
frecuentes, a cumulativas, e infundadas multas que reciben sus organizaciones . U n caso notable
22 Agencia Boliviana de Inform ación (ABI), El gobierno fiscalizará el dinero de las ONG en Bolivia , La Paz, 21 de
marzo de 2008.

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da cuenta de una OSC que opera con promotores de derechos humanos y que fue multada a
pagar 23,713.96 córdobas (aproximadamente US$1,200) por no contribuir al seguro social de sus
promotores que trabajan de manera voluntaria. Si bien e l impacto de estas multas impuestas de
manera discrecional es menos alarmante que las limitaciones a la cooperación internacional,
estas efectivamente inhibe n el funcionamiento de las OSC en Nicaragua.

Durante 2009 y 2010 las OSC en Perú , en especial las que cuestionaron de forma más visible las
polí ticas estatales, continuaron siendo el blanco de diversas formas de hostigamiento
administrativo , incluyendo investigaciones de las instalaciones y archivos de las OSC de manera
que estorban su capacidad de realizar sus actividades . Dan muestra de esta situación las
investigaciones cursadas por la APCI contra las OSC Cooperación e Instituto de Defensa Legal
(IDL), o contra la organización amazónica Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva
P eruana (AIDESEP). En la misma línea cabe citar la solicitud de disolución de AIDESEP a raíz
de su participación en un paro amazónico, que no obstante fue posteriormente dejada sin efecto
gracias a la incidencia de la comunidad internacional y de la sociedad civil.

D isolución forzos a de OSC

Finalmente, la legislación efectiva y propuesta en varios de los países representados por los
peticionarios incorpora disposiciones sobre la disolución forzosa de OSC que son escritas de
forma sumamente ambigua, y que dejan a la amplia discrecionalidad de funcionarios del Estado
la limitación más severa a la libertad de un grupo de personas de asociarse. De forma parecida a
los proyectos de ley sobre la cooperación internacional, proyectos de ley para regular las OSC
que facilita n la disolución forzosa de OSC por razones amb iguas tienen un impacto inhibitorio en
las OSC aun cuando no hayan sido aprobadas. Líderes de sociedad civil y sus organizaciones
han bajado sus perfiles y cambiado sus campos de trabajo para evitar esta ultima sanción.

Como fue mencionado anteriormente, en Ecuador , el Decreto Presidencial No. 982 autoriza la
disolución forzosa de una OSC por “comprometer … los intereses del Estado, tal como
contravenir reiteradamente las disposiciones emanadas de los ministerios u organismos de
control y regulación …”. Esta disposición ambigua ha sido interpretada en el Acuerdo
Interministerial No. 004 de 2009 en el sentido que si una OSC no cumpl e con los requisitos
administrativos requeridos en el plazo de quince días, el Estado puede proceder a tramitar su
disolución. No hay norma alguna que garantice un debido proceso en la disolución de las
organizaciones, pues sus actividades se dan por terminadas a partir de un estudio de caso y una
resolución de la autoridad, simples actuaciones unilaterales.

En diciembre de 2010, la Secretaria de los Pueblos de Ecuador compartió con líderes de sociedad
civil un proyecto de reglamento que hubiera enmendado las normas del Decreto Presidencial No.
982 para agre gar una serie de causales de disolución que son arbitrarias , ambiguas, y no
necesarias en una sociedad democrática como :
• Realizar “proselitismo político”;
• La falta de alternabilidad de sus dirigentes;
• Órganos directivos que no reflejen la paridad de género;

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•
Incumplimiento con la rendición de cuentas ;
• Incumplimiento con los mec anismos establecidos en el Estatuto Social que garanticen la
democracia interna; e
• Irregularidades en los documentos constitutivos, directiva o nomina de miembros cuando
los mismos no sean corregidas en un periodo de 15 días .
Si bien ese proyecto de reglam ento aun no se encuentra vigente, OSC ecuatorianas han
constatado que el gobierno está obligando a que los estatutos de OSC cumplan con algunos de
esos requisitos, como por ejemplo, que los órganos directivos reflejen la paridad de género.

En Panamá , como se mencionó anteriormente, la norma que reg ula el reconocimiento jurídico
de OSC establece supuestos de fiscalización frente a la posible ilicitud de las actividades
realizadas por ellas o cuando dichas actividades no se ajusten a lo señalado en los est atutos,
permitiéndose la posibilidad de revocar el reconocimiento, mediante un trámite que no se
encuentra claramente definido. Esto deja abier ta la posibilidad, que frente a actividades lícitas,
mas no contempladas en el estatuto, sea revocada la personería jurídica. Si bien esta norma no se
aplica debido a que no se cuenta con los mecanismos necesarios para hacerla cumplir, es
indudable que la misma es ambigua, permite la discrecionalidad y no establece garantías básicas
frente a la posibilidad de la rev ocatoria.

V. Peticiones

Solicitamos a la Honorable Comisión Interamericana de Derechos Humanos:

• Que realice un informe especial sobre las limitaciones legales a la libertad de asociación en la
región, incluyendo un análisis de buenas prácticas en esta materia.
• Que considere elaborar una declaración de principios sobre libertad de asociación, tomando
en consideración el importante avance que ha significado la adopción de la Declaración de
Principios sobre Libertad de Expresión aprobada por la CIDH en e l año 2000.
• Que en las visitas in loco, tanto las que realiza la CIDH en pleno como las que realiza a
través de su Relatoría Especial de Defensores y Defensoras de Derechos Humanos, incorpore
en su agenda un análisis sobre las actuales limitaciones a la li bertad de asociación, con
atención especial a:
a. La regulación del “ciclo de vida” de las organizaciones de la sociedad civil;
b. La protección especial que debe otorgarse a los defensores y defensoras de
todos los derechos humanos.
c. El legitimo pa pel de las organizaciones de la sociedad civil en la defensa y
protección de los derechos humanos y en la participación en el proceso de diseño,
implementación, monitoreo y evaluación de políticas públicas en general;
d. El derecho a solicitar, recibir y utilizar financiamiento de la cooperación
internacional de cualquier fuente licita;

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• Que promueva y apoye al Consejo Permanente de la OEA en la implementación de los
compromisos incluidos en la Resolución Promoción de los Derechos de Libertad de Reunión
y de Asociación en las Américas ” aprobada en junio del 2011, incluyendo la realización de
una sesión especial para intercambiar experiencias, puntos de vista y practicas optimas con la
participación de la sociedad civil.
• Que, a través de su Relatoría Es pecial de Defensores y Defensoras, participe y colabore con
representantes de la sociedad civil y funcionarios de gobierno en actividades de capacitación
sobre este tema.
• Que en sus informes de país e informes anuales, recomienden a los Estados:
1. Garan tizar y respetar la libertad de asociación, admitiendo sus limitaciones solo en
aquellos casos prescritos por ley, no siendo permisibles aquellas establecidas por decreto
de gobierno o mediante otro tipo de decisión administrativa.
2. Asegurar que cualquie r limitación, además de ser prescrita por ley, deba ser necesaria
en una sociedad democrática, en interés de la seguridad nacional, de la seguridad pública,
o del orden público, o para proteger la salud o la moral públicas o los derechos y
libertades de lo s demás.
3. Promover la participación de organizaciones de la sociedad civil independientes
garantizando la diversidad y pluralidad de voces en la formación de políticas públicas.
4. Eliminar los obstáculos a las organizaciones de la sociedad civil en su acceso a los
recursos de la cooperación internacional.
5. Exhortar a los Estados donantes a que continúen apoyando a las organizaciones de la
sociedad civil dedicadas a cualquier actividad lícita incluida el desarrollo y el
fortalecimiento de la democracia.